清代是中國古代監察法規比較嚴密完備的時期。清政權在建立和鞏固的過程中，其監察體制就在逐步健全和完善。在中央，建立以都察院為最高監察機關的中央監察體系，統率六科、十五道、各專差科道、宗室御史處、稽察內務府御史處等，地方督撫也由都察院節制。在地方上，總督、巡撫均兼都察院職銜，同時設置按察使、道等，形成巡按御史與專差御史相結合的督撫監察體制。為有效發揮監察作用，清代在監察官員的銓選、任免、考績、獎懲等環節中，制定了完備的規章制度。有清一代在吸收歷代監察法內容的基礎上，不斷健全監察法規，編訂了傳統社會里最為完備的監察法典《欽定臺規》，保障了清代監察體系的有序運行。從監察機構與官制的設置，到監察官員的選拔使用，再到監察思想較為成熟及監察法規制定，作為中國傳統社會的監察體制已相對完備，為后世提供了諸多可資借鑒的歷史經驗。

清代中前期是其監察立法的高峰時期，歷經康雍乾三朝，基本完成監察法規的體系化構建。順治十七年吏科都給事中孫光祀奏請議定《科規九事》，明確了都給事中的職掌，賦予其廣泛的法定監察權。《科規九事》內容雖然比較簡單，但開創了清朝監察立法的先河。其后，在順治十八年兵部尚書管左都御史事阿思哈等遵旨議定《巡方事宜》，此十款主要是為規范地方巡按監察職責而制定。除上述兩部條例外，順治一朝還有諸如《滿官京察則例》《勸懲則例》等與監察相關的法規條文。歷經康雍兩朝的發展，及至乾隆時期，綜合性監察法典《欽定臺規》出現。《欽定臺規》是中國傳統社會中最完備的一部監察法典，它標志著中國古代監察法規規范化進程的完成。《欽定臺規》由都察院編定，因為主要是和御史臺相關的規則，故稱為“臺規”。其開始編纂于乾隆八年，都察院匯輯了和監察制度相關的上諭、皇帝批準的奏議、條例等，分八類編纂，每類又分若干目。除《欽定臺規》外，乾隆朝還出臺《都察院則例》《京察濫舉處分條例》《三品京堂京察例》《考察內外大員例》《侵貪犯員罪名》《侵貪案條例》等專門性監察法規，針對某一事項或特定對象，以對《欽定臺規》不足之處作補充。

都察院順治九年發放給公干官員的勘合。

嘉慶、道光時期，進一步完善了已有的監察法規，主要是對《欽定臺規》內容的增補。嘉慶七年、道光七年兩次對《欽定臺規》進行增補與調整，使得原有監察法規更加完備細密。在嘉慶五年，為規定五城巡城御史的職能范疇，以及處分失職或不法行為，制定了專門性的條例《五城巡城御史處分例》。嘉慶、道光兩朝還有如《欽定理藩院則例》《欽定增修六部處分則例》等則例以補充并配合《欽定臺規》。咸同時期，監察法規體系已全部構建完成，監察立法上主要是對前期監察法規的增補和完善。及至晚清，內憂外患，吏治腐敗，清政府希冀通過整飭吏治來振興國運，這一時期監察法規的訂立相對頻繁，但主要還是以增訂為主。

從順治時期的《科規九事》《巡方事宜十款》到乾隆時期的《欽定臺規》，從清代各部院的《六部現行則例》到《六部處分則例》《吏部處分則例》，使得清代監察法規從專門法典到實施細則，從配套法規到對應實施機構，一應俱全。監察法規逐步從較為單一的立法，發展成為細密完備的監察法規體系。

清代監察法規眾多，總體可分為專門性的監察法規、涉及監察法規內容的律典、則例兩大類。專門性的監察法規中最具代表性的集大成者即《欽定臺規》，《欽定臺規》分訓典、憲綱、六科、五城、各道、稽查、巡察、通例八類匯編而成。每類又分若干目，共 22 目，各類目的內容按文本產生的時間順序排列。首先是訓典，主要為皇帝對監察機構各種指示的匯總，包括“圣制”“圣諭”“上諭”三目。其次是憲綱，是對于設置監察機構及機構各項制度的規定，其下包括“序官”“陳奏”“典禮”“考績”“會讞”“辯訴”六目。“序官”規定了都察院職官的設置、職掌的范疇、官員的品級等；“陳奏”是關于都察院官員的奏事規范；“典禮”規定了科道官員在朝會、祭祀等大典上的糾儀準則；“考績”主要為考核官員的制度，如“京察”“大計”“軍政”等如何施行；“會讞”規定了都察院、刑部、大理寺等會審、稽核案件的各種步驟和規范；“辨訴”則是處理京控類案件的規定。 第三類是六科，主要是關于吏、戶、禮、兵、刑、工六科職掌的范疇及相關要求的規定，下分“通掌”“分掌”兩目。第四類為各道，是關于各道監察御史的職責及辦事規則，其下又分兩目分別規定各道的共通任務及各道的具體職責與要求。第五類為五城，清代京城分中、東、西、南、北五城管理，此五城指五城察院，是稽察京城地方治安的機構。此類目內容主要是關于五城察院的任務和要求。第六類為稽查，清代對考試、銓選、八旗、宗人府、戶部三庫等這些特殊對象或機構派出都察院官員進行專門監察，此類內容即是對如何派員稽察、稽察內容及要求，做出的詳細規定。第七類是巡察，顧名思義，巡察即為派出都察院官員到各地巡視、監察的制度。《欽定臺規》分別對“漕糧”“鹽政”“游牧”三類，規定了御史的巡察準則和各項制度。最后為通則，“通則”分“考選”“升轉”“儀注”“公署”四目，對都察院所屬科道官員的選拔標準、提拔辦法、升轉制度等作出各項規定。

光緒十八年刊印的《欽定臺規》，是中國傳統社會中最完備的一部監察法典。

除專門性的監察法規外，《大清律例》《大清會典》及各部院則例中都有涉及監察相關的內容。如《大清律例》對于各級官員的失職、瀆職、貪污、受賄等方面的處罰規定十分詳盡，從刑法的角度對專門性的監察法規進行補充與支撐。《大清會典》設有“都察院”一章，具體規定了都察院的機構設置與職責。再如清代的各部院都有部門《則例》，即是各機構或是專門事項的規定、章程，它是各部門行政運作及某項制度比較細致的規則，同時也為監察人員進行監察提供法律依據。如康熙年間編定的《六部現行則例》，對六部的行事規則、程序、權限，對越權的制裁，對各級官員需要履行的職責等都有明確的規定，為監察各部門及官員提供了準則與標準。

清代監察法規是在歷代監察法規基礎上發展完善而來的，具有完備的內容、完整的架構和相對獨立的體系，是中國古代監察法規發展的最高階段，也體現出傳統中國社會在運用法律約束權力方面的智慧。

從監察體系自身而言，清代監察法規確立了監察機構和監察人員的特殊地位，規范了監察人員的職責及監察范圍。在《欽定臺規》上諭類中，“臺省之設，言責斯專，寄以耳目”，表達出監察機構的特殊地位以及特定的功能。都察院給事中、監察御史等監察官員，“上可諫君主，下可參臣僚”，這種權力受到最高統治者的肯定與保護，“披肝露膽、極言直陳”，即使所奏不當，亦不獲罪。

從監察的執行層面來看，清代監察法規保證了監察過程有法可依。如在人事方面，清朝京官考察、外官京察與大計，是人事監察的重要方面。京察、大計雖是吏部主持，但都察院亦是主考機構之一，吏科更有權對京察、大計的全過程進行監察。《欽定臺規》憲綱卷中，順治四年“外官大計三年一舉，永為定制，吏部、吏科會同都察院并河南道考察”。在經濟上，稅賦征收、工程營建、經費開支，以及經濟類違法犯罪等，皆受都察院監督審計。《欽定臺規》六科卷中，康熙十年“紫禁城外修造工程一百兩以上者，令御史稽察，查工完日，將用過物料、錢糧數目開列，咨送該道御史查勘。若修造不如式，責令原修官另造，如有浮冒不符等弊，會同工科題參”。

從實踐效果來看，清代監察法規發揮了整肅官員隊伍、維持吏治清明、維護政治穩定等重要作用。但在乾綱獨斷的清代，“生殺予奪，操之自上”，“裁酌自在朝廷”（《欽定臺規》訓典），最高的監察權屬于皇帝，都察院也置于皇帝的絕對控制之下，監察立法和執法的整個過程都受到皇權的支配和影響。從糾參到復議，從核實到復劾，都須請旨，最終由皇帝決斷。因此，清代監察法的制約機制是單向的、封閉性的，未能在政治體系內部形成自上而下、自下而上的循環，更未處于其他社會體系的交互監督中，監察權無法獨立，并且無法制約最高權力的皇權。歷史的經驗和教訓讓我們認識到，監察法規的執行與實施，需賴于民主制度的保障。沒有民主政治，就無法擁有充分的監督。沒有民主監督，就無法真正有效地制約權力。

本文系國家社科基金青年項目21CZS028階段性成果。

（本文刊載于《中國紀檢監察》雜志2023年第17期，作者：安徽大學徽學研究中心 郭睿君）