2023展望（3）

崔衛(wèi)杰

2022年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署2023年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)明確提出“謀劃新一輪全面深化改革”，對各領(lǐng)域全面深化改革提出了新要求。

當(dāng)前，面對風(fēng)高浪急的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，系統(tǒng)思考和謀劃新一輪全面深化改革顯得更加重要。從高水平對外開放的角度來看，謀劃新一輪全面深化改革，需要把握以下五個(gè)重要特征。

新一輪全面深化改革內(nèi)外協(xié)同性更強(qiáng)

新發(fā)展格局賦予了新一輪全面深化改革新的實(shí)踐內(nèi)涵。新發(fā)展格局首次明確了國內(nèi)大循環(huán)和國際循環(huán)的主次和相互關(guān)系。過去，雙循環(huán)的主次和相互關(guān)系是不明確的。例如，內(nèi)外貿(mào)是分開的，產(chǎn)業(yè)部門和開放部門是分開的，產(chǎn)業(yè)部門不考慮或很少考慮開放，開放部門也往往局限于具體的外資外貿(mào)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，很少考慮產(chǎn)業(yè)支撐問題，內(nèi)外政策制度的銜接不夠、協(xié)同性不足。

在新發(fā)展格局下，雙循環(huán)的主次和相互關(guān)系更趨明確，在更加強(qiáng)調(diào)自身高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)外政策制度的協(xié)調(diào)一致性。例如，當(dāng)前我國推動(dòng)內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)同線、同標(biāo)、同質(zhì)，突出內(nèi)外貿(mào)融合和協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)部門在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也更多考慮開放問題，通過開放更好地穩(wěn)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈；開放部門也在考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，通過穩(wěn)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈更好地推動(dòng)開放。新發(fā)展格局下的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策、制度與對外開放政策、制度更趨協(xié)調(diào)，內(nèi)外協(xié)同性更強(qiáng)，且以更好地促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為主。

因此，新一輪全面深化改革的內(nèi)外協(xié)同性更強(qiáng)，要適應(yīng)新形勢、滿足新要求，實(shí)施有助于國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)、內(nèi)外一體的改革新思路。新一輪全面深化改革與高水平對外開放要高度統(tǒng)一、更加協(xié)調(diào)，在一定程度上，改革即是開放，開放即是改革。新一輪全面深化改革，要通過國際循環(huán)打通制約高端要素資源自由流動(dòng)的制度性障礙，架起國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的橋梁；要以國內(nèi)大循環(huán)為主體，率先打破制約產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，使國內(nèi)國際雙循環(huán)集聚的高端要素資源在產(chǎn)業(yè)上發(fā)揮更大作用、在區(qū)域間實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，進(jìn)一步提升參與國際循環(huán)的能力，形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

新一輪全面深化改革系統(tǒng)性要求更高

黨的二十大報(bào)告明確提出，穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。

作為新時(shí)代新征程推進(jìn)高水平對外開放的重要內(nèi)容之一，制度型開放意味著對外開放的重點(diǎn)向國內(nèi)制度層面延伸，而制度的一個(gè)根本特點(diǎn)就是全局性、系統(tǒng)性。一項(xiàng)制度的建立和實(shí)施，必須從事物的整體和發(fā)展的全過程確定制度建設(shè)的內(nèi)容，必須與全局保持一致、與系統(tǒng)融為一體。不同政策和制度不是孤立存在的，而是相互支撐、融為一體的系統(tǒng)政策和制度。這就要求新一輪全面深化改革既要注重制度之間的系統(tǒng)集成創(chuàng)新，發(fā)揮1+1＞2的制度疊加效應(yīng)，更要從全局和系統(tǒng)角度出發(fā)，解決100-1＝0的問題，破除制約事物發(fā)展的最后梗阻點(diǎn)。

因此，我國新一輪全面深化改革要高度重視系統(tǒng)性，從全局角度系統(tǒng)設(shè)計(jì)和推進(jìn)。例如，要基于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)開展全鏈條改革創(chuàng)新。結(jié)合我國建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的實(shí)際需要，各地各部門要選擇生物醫(yī)療、集成電路、量子信息、智能制造、文化產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)或特色產(chǎn)業(yè)，基于全產(chǎn)業(yè)鏈開展系統(tǒng)性改革創(chuàng)新，著力破解制約特定產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙，形成覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)性政策制度體系和改革創(chuàng)新工作推進(jìn)機(jī)制。同時(shí)，針對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式注重前瞻性改革創(chuàng)新。再如，要基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域開展系統(tǒng)性改革創(chuàng)新。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易的快速發(fā)展，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)加快向三次產(chǎn)業(yè)滲透，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全球競爭更趨激烈，但數(shù)字化的全球市場和國際規(guī)則尚未形成，我國亟須在集聚數(shù)字資源、創(chuàng)新數(shù)字規(guī)則、引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面開展系統(tǒng)性改革創(chuàng)新。為此，可優(yōu)先選擇具備條件的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)率先升級為數(shù)字經(jīng)濟(jì)自由區(qū)，加快對標(biāo)數(shù)字領(lǐng)域國際新規(guī)則，特別是針對數(shù)據(jù)確權(quán)交易、隱私權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等重點(diǎn)或敏感領(lǐng)域，加快改革探索。

新一輪全面深化改革定制化特征明顯

新一輪全面深化改革的系統(tǒng)性要求更高，制度型開放特征鮮明，意味著不同地區(qū)需要結(jié)合各自實(shí)際，開展差異化的改革創(chuàng)新探索。以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，這種定制化特征主要表現(xiàn)為各個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位、試驗(yàn)任務(wù)等都不一樣，都是各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，結(jié)合服務(wù)國家戰(zhàn)略要求、服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要量身定制的政策制度體系，是非標(biāo)準(zhǔn)化的試驗(yàn)任務(wù)和改革措施。這跟改革開放以來以商品和要素流動(dòng)型開放為主的開放平臺不同，像保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等不同海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，只要名稱相同，政策制度就基本相同，相對來講是標(biāo)準(zhǔn)化的政策制度體系。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為新時(shí)代我國制度型開放的新平臺，強(qiáng)調(diào)以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，能否取得良好的試驗(yàn)成效，在一定程度上取決于其政策制度體系、也就是其試驗(yàn)任務(wù)和改革措施與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的匹配度。而這種匹配度的實(shí)現(xiàn)，大多是地方積極爭取、量身定制的結(jié)果。

因此，新一輪全面深化改革的定制化特征明顯，迫切需要全國各地根據(jù)自身情況開展差異化改革創(chuàng)新探索。例如，從滿足當(dāng)前促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要出發(fā)，迫切需要在內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)具有開創(chuàng)性的高能級改革開放新平臺，推動(dòng)內(nèi)陸地區(qū)由跟隨型開放向引領(lǐng)型開放轉(zhuǎn)變?？v觀我國改革開放史，我國設(shè)立的深圳特區(qū)、浦東新區(qū)、雄安新區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等開創(chuàng)性、標(biāo)志性的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，全部始于東部沿海地區(qū)，在當(dāng)前我國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，內(nèi)陸地區(qū)亟須設(shè)立具有開創(chuàng)性、標(biāo)志性和引領(lǐng)性的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，為內(nèi)陸地區(qū)實(shí)現(xiàn)趕超量身定制高能級開放發(fā)展平臺，發(fā)揮好改革開放綜合試驗(yàn)功能。當(dāng)前，可優(yōu)先考慮通過提升現(xiàn)有自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)能級、增設(shè)新片區(qū)或新增自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等形式，建設(shè)適合內(nèi)陸地區(qū)實(shí)際且政策制度具有引領(lǐng)性、開創(chuàng)性的高能級自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，引領(lǐng)內(nèi)陸地區(qū)以高水平開放實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，更好滿足促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

新一輪全面深化改革獲得感不夠直接

新一輪全面深化改革，是改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的全面深化改革，改革創(chuàng)新的“J曲線效應(yīng)”更加明顯，存在獲得感不強(qiáng)、見效慢、不直接等特點(diǎn)?！癑曲線效應(yīng)”是指隨著一項(xiàng)改革創(chuàng)新的推進(jìn)實(shí)施，它的獲得感會(huì)先下降再上升。也就是說，如果用圖表示一項(xiàng)制度創(chuàng)新的獲得感（縱軸）和改革創(chuàng)新推進(jìn)程度（橫軸）之間的關(guān)系，將代表獲得感和推進(jìn)程度的所有可能組合的點(diǎn)連接，會(huì)得到像一條向右斜躺的字母“J”的曲線。這意味著部分改革創(chuàng)新措施在改革初期的獲得感可能會(huì)下降，待改革創(chuàng)新磨合期過后，市場主體獲得感才會(huì)高于改革之前。這就是為什么當(dāng)前很多改革創(chuàng)新措施獲得感并不必然高或不達(dá)預(yù)期的主要原因，這在以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。以簡政放權(quán)改革為例，部分領(lǐng)域的審批事項(xiàng)下放到基層管理部門之后，可能會(huì)因?yàn)榛鶎訕I(yè)務(wù)熟練程度不高、人員不足等原因，不能馬上順利承接相關(guān)職能，給企業(yè)等市場主體帶來的感覺可能是更不便利了，待改革磨合期過后，企業(yè)獲得感才會(huì)慢慢上升，并逐步超過改革前。

因此，新一輪全面深化改革，要充分認(rèn)識到獲得感不夠直接的問題，高度重視改革創(chuàng)新的“J曲線效應(yīng)”。一是要提前謀劃布局，積極應(yīng)對“J曲線效應(yīng)”。以簡政放權(quán)為例，要綜合考慮基層部門承載能力、企業(yè)辦事便利程度等各種因素，通過培訓(xùn)等多種方式，盡可能推動(dòng)相關(guān)改革創(chuàng)新事項(xiàng)的“J曲線效應(yīng)”減弱或消失。二是不能僅僅以獲得感為導(dǎo)向推進(jìn)改革創(chuàng)新。當(dāng)前，并不是所有改革事項(xiàng)都有明顯獲得感，在改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)，部分改革事項(xiàng)不僅獲得感不直接、見效慢，而且可能還面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，以獲得感為導(dǎo)向推進(jìn)改革創(chuàng)新，會(huì)導(dǎo)致該改革事項(xiàng)得不到及時(shí)有效推進(jìn)。

新一輪全面深化改革風(fēng)險(xiǎn)性更趨復(fù)雜

新一輪全面深化改革面臨的國際環(huán)境更趨復(fù)雜、國內(nèi)任務(wù)更加艱巨繁重。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，是新一輪全面深化改革的基本前提。但是，當(dāng)前存在風(fēng)險(xiǎn)防控意識不足與風(fēng)險(xiǎn)壓力測試不足并存的問題。

一方面，各地在推進(jìn)改革創(chuàng)新時(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)防控意識不足的問題。新一輪全面深化改革多涉及敏感領(lǐng)域，特別是在文化、教育、金融、數(shù)字等領(lǐng)域改革開放過程中，牽涉到系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)安全、隱私安全等諸多風(fēng)險(xiǎn)。部分地區(qū)在爭取改革開放措施過程中，存在風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)、沒有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別、沒有制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施的現(xiàn)象。

另一方面，相關(guān)部門在改革創(chuàng)新試驗(yàn)過程中，存在風(fēng)險(xiǎn)壓力測試不足的問題。例如，對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等改革開放綜合試驗(yàn)平臺，存在部分沒有承載主體或者見效不明顯的改革創(chuàng)新事項(xiàng)，相關(guān)部門可能會(huì)收回授權(quán)、停止試驗(yàn)。而從自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展風(fēng)險(xiǎn)壓力測試的內(nèi)在要求來看，既然沒有或缺少承載主體，說明沒有風(fēng)險(xiǎn)壓力，不應(yīng)停止試驗(yàn)，收回授權(quán)，而應(yīng)進(jìn)一步加大改革創(chuàng)新力度或擴(kuò)大試驗(yàn)范圍，進(jìn)一步開展風(fēng)險(xiǎn)壓力測試。

因此，新一輪全面深化改革，要進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)。對于重大敏感事項(xiàng)，要充分評估其風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此提出切實(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，加快建立和完善事中事后監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管責(zé)任主體，確?！凹确诺瞄_，又管得住”。與此同時(shí)，對文化、教育、金融、數(shù)字等領(lǐng)域，要依托自貿(mào)區(qū)（港）等改革開放綜合試驗(yàn)平臺，加快開展更大力度、更大范圍的風(fēng)險(xiǎn)壓力測試，盡快健全改革開放安全保障體系，形成更多可在全國復(fù)制推廣的改革創(chuàng)新成果。

（作者系商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副院長、研究員）