城市規(guī)劃法所指的城市,城市規(guī)劃法釋義
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NO.2539-特大城市蘇州？
文字：馬翔宇
制圖：澄栗 / 校稿：通麥 / 編輯：澄栗
上個月，“蘇州發(fā)布”公眾號發(fā)布了一則《情 況 說 明》，起因是網(wǎng)傳“蘇州工業(yè)園區(qū)并入姑蘇區(qū)”的信息不實，并從官方角度詳細介紹了這件事的來龍去脈。
“辟謠”來了?。▓D：蘇州發(fā)布）▼
然而，《情 況 說 明》的信息量并不止于此，結(jié)尾一段話可以說是重中之重——“按照此次調(diào)整的統(tǒng)計口徑，以2020年第七次全國人口普查公布的常住人口數(shù)據(jù)來算，蘇州城區(qū)常住人口為512.51萬人?！?/p> 這是近期國家統(tǒng)計局對
最后這段話可以說是重磅驚雷，依照這個新口徑，以2020年七普公布的常住人口數(shù)據(jù)計算，蘇州城區(qū)常住人口達到512.51萬人，突破了現(xiàn)行的“特大城市”500萬城區(qū)常住人口標準線，具備了從Ⅰ型大城市晉位為特大城市的資格。
蘇州城區(qū)常住人口突破500萬
具備晉位特大城市的資格▼
也就是說，“辟謠”似乎聲明出來一個特大城市，難怪一些讀者都在《情 況 說 明》這篇文章的下面“抖機靈”，頗有“醉翁之意不在酒”的味道。
很有意思的評論區(qū)（圖：蘇州發(fā)布）▼
盡管這只是一次統(tǒng)計口徑的調(diào)整，但仍然引發(fā)了文化心理層面的重重漣漪；也的確有機會對蘇州乃至整個長三角城市發(fā)展的格局產(chǎn)生一些有趣的影響。
我國城市等級劃分標準的演化，與過去七十四年的工業(yè)化和城市化進程密不可分。
1955年，國家建委在《關(guān)于當前城市建設(shè)工作的情況和幾個問題的報告》提出了新中國較早一版的城市劃分標準。1958年，我國開始實行城鄉(xiāng)分割的人口戶籍管理制度。1980年，我國又參照聯(lián)合國標準，將人口超過100萬的城市規(guī)定為特大城市。1989年，《城市規(guī)劃法》補充了以20、50 萬為界定標準將城市劃分為大、中、小三級。
隨著城區(qū)規(guī)模和城市人口的迅速增加
城市劃分標準也在不斷變化
蘇州主城區(qū)1984-2022變化圖▼
上述標準中的人口指標，采用的是市區(qū)非農(nóng)業(yè)戶籍人口數(shù)，延續(xù)著人口與空間界限涇渭分明的管理思路。
但改革開放以來，尤其是入世以來，外向型經(jīng)濟主導(dǎo)下的大規(guī)模人口流動，鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)的遍地開花以及配合經(jīng)濟建設(shè)進行的撤縣撤鄉(xiāng)，在微觀上模糊了城區(qū)與郊區(qū)、非農(nóng)人口與農(nóng)業(yè)人口之間的界限，在宏觀上拉開了東-中-西的經(jīng)濟發(fā)展與人口流入梯度。
胡煥庸線以東人口稠密
是我國經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)域
橫屏▼
在這樣的一個時代，如果繼續(xù)沿用1989年的標準，會發(fā)現(xiàn)2010年中國有特大城市64座、大城市95座，而在人口流入?yún)^(qū)與人口流出區(qū)也都存在廣泛的失真。
于是在2014年農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶籍的差別取消后，《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》發(fā)布，將城市劃分為五類七檔的新城市分級標準出臺。
最新標準以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑
（圖：中國政府網(wǎng)）▼
這樣一個新標準，除了將特大城市的人口門檻拉高到500萬，還將核算指標改為了“城區(qū)常住人口”，而其中的“城區(qū)”概念，源于2008 年發(fā)布的《統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》。
我國的地域在這個規(guī)定中被劃分為了犬牙交錯的城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村三種大類，精確到村和社區(qū)這一級單元?！俺菂^(qū)”的標準也非常明確，即“在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會所轄區(qū)域和其他區(qū)域”。
這項標準有效解決了不少城市“小馬拉大車”的情況
如常住人口達940萬的山東省濰坊市
僅有26.8%也就是251萬人生活在四個市轄區(qū)中
而濰坊中心城區(qū)的面積也并不大▼
如果將視角拉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級，可以近似理解為，市區(qū)下轄的鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的居民會被剔除出這一標準，而縣級市的非城關(guān)鎮(zhèn)居民也將被剔除出這一標準。
這樣一個標準，對于擁有四大縣級市，千強鎮(zhèn)遍地的蘇州而言，仍不是一個友好的標準。而每一次代碼轉(zhuǎn)換，都將按照《城鄉(xiāng)劃分質(zhì)量控制辦法》，經(jīng)歷8個階段、20個環(huán)節(jié)和44個關(guān)鍵節(jié)點，也不是一個容易實現(xiàn)的過程。
GDP去年超過5000億元且高度城市化的昆山市
也被排除在了蘇州市的“城區(qū)常住人口”統(tǒng)計口徑之外了
而是以昆山市的“城區(qū)常住人口”統(tǒng)計口徑單列
（橫屏 昆山市鳥瞰 圖：圖蟲）▼
蘇州地面上，老蘇州特指寒山鐘聲中的姑蘇古城。她曾經(jīng)無比輝煌，是中國歷史上唯一一個擁有三個附郭縣的城市，也是吳地文脈所系，江南運河之始。
粉墻黛瓦的姑蘇古城
轉(zhuǎn)眼間被光鮮亮麗的蘇州工業(yè)園區(qū)取代
（橫屏 圖：壹圖網(wǎng) & shutterstock）▼
然而，在近代的大衰落之后，首先復(fù)蘇的卻是姑蘇城外，“張家港精神”與“昆山之路”從灘涂和水網(wǎng)中生長出來，各個屬縣狂飆突進。
于是，在蘇州這個地級市代管下，出現(xiàn)了五個擁有國家級開發(fā)區(qū)，主官均為副廳級，人事、財政、經(jīng)濟管理權(quán)限與江蘇省及國家部委的聯(lián)系非常緊密的縣級市，撐起了蘇州的“五虎爭雄”時代。
現(xiàn)在蘇州的國家級開發(fā)區(qū)已經(jīng)有14個了▼
這個時代的存在，使得蘇州的1300萬人口在整個地區(qū)的分布是相對均勻的，也是“散裝蘇州”城市擴張節(jié)奏和路徑中獨特性的根源所在。
而蘇州市區(qū)的主體，則是老吳縣市解體的產(chǎn)物：北為相城，南為吳中，西為虎丘，東方——這片蘇州歷來沼澤地最為密集、民生最為艱難的土地上，誕生出了蘇州工業(yè)園區(qū)這個“洋蘇州”。
位于蘇州版圖C位的蘇州工業(yè)園區(qū)▼
1994年，在整體墊高70公分之后，這塊緊貼滬寧鐵路與高速，而唯獨沒有大運河流過的位置，落地了中新兩國政府間的合作項目，也將蘇州市區(qū)發(fā)展的重心從西方挪向了東方。
但是，這個名為“園區(qū)”的板塊，卻從來都不是蘇州市的一個正式行政區(qū)劃，其黨工委、管委會系蘇州市委、市政府的派出機構(gòu)，其所轄的婁葑鄉(xiāng)、斜塘鎮(zhèn)、跨塘鎮(zhèn)、唯亭鎮(zhèn)、勝浦鎮(zhèn)土地，也是蘇州市政府從郊區(qū)和吳縣劃出直轄后，再轉(zhuǎn)交給工業(yè)園區(qū)管委會代管的。
截至2022年底
蘇州工業(yè)園區(qū)下轄5個街道：婁葑街道、斜塘街道、
唯亭街道、勝浦街道、金雞湖街道
而郊區(qū)和吳縣也早已成為了歷史▼
作為一個高規(guī)格合作項目，園區(qū)的發(fā)展當然不可謂不快。2009年，環(huán)球188雙子塔封頂，蘇州城市天際線的最高點從城西移到城東；2015年，東方之門封頂，其下的商業(yè)體被稱為“蘇州中心”；2018年，國金中心封頂，一舉反超南京紫峰大廈成為江蘇第一高樓，以散裝著稱的蘇州也終于有了一個看上去最像市中心的市中心。
江蘇各城市普遍經(jīng)濟實力強勁
蘇南第一高樓PK尤為激烈
連名字都很相似
（圖：KPF & 圖蟲）▼
不過，其身世中的那點小尷尬，卻導(dǎo)向了一個刻奇的場景：這片土地在“城區(qū)”范圍內(nèi)外不斷搖擺，其上的常住人口，成為了“薛定諤”的城區(qū)人口。
2013年以前，園區(qū)下轄的各居委會于國家統(tǒng)計局系統(tǒng)中掛在姑蘇區(qū)及原平江區(qū)目錄下，并被納入“城區(qū)”范圍，使用“111”代碼。2014年，新的城市分級標準落地之年，國家統(tǒng)計局擬于代碼庫中增加國家級和省級開發(fā)區(qū)的代碼。
于是2014-2016年，園區(qū)下屬的各居委會從公開代碼庫中消失，直至2017年，園區(qū)歸來，并正式擁有了自己的統(tǒng)計區(qū)劃代碼，但其下屬的各居委會，卻轉(zhuǎn)而使用了“121”這個鎮(zhèn)區(qū)分類，直至此次再度修改口徑。
歷經(jīng)多次統(tǒng)計區(qū)劃代碼變化
最新消息顯示，鎮(zhèn)中心區(qū)代碼121又改回了主城區(qū)的111
（圖：蘇州發(fā)布）▼
好在，這次的回歸也并不是全無變化，伴隨著園區(qū)本身的發(fā)展，園區(qū)與姑蘇區(qū)一起，成為了蘇州市唯二的全域納入城區(qū)范圍進行統(tǒng)計的板塊。
大平原上，東方之門與北寺塔相峙而立，東眺而望滬海，西眺而接錫常。
東方之門與北寺塔遙相呼應(yīng)
（圖：圖蟲）▼
這次的口徑變化對于蘇州而言，不單是對客觀情況的一個姍姍來遲的追認，更重要的是，如果新口徑下的城區(qū)人口達線能夠保持穩(wěn)定，并在決策層及發(fā)改、住建、交通運輸?shù)炔块T形成共識，則蘇州的城市發(fā)展也會受到切實影響。這在外向型經(jīng)濟放緩，縣域經(jīng)濟動能減弱的背景下尤其重要。
具備晉位特大城市的資格
對蘇州來說不僅意味著公共資源配置的轉(zhuǎn)變
還意味著蘇州或許可以享受獲批國家級都市圈
（橫屏 圖：圖蟲）▼
全國的城區(qū)常住人口數(shù)據(jù)，最新一版的來源為2020年七普數(shù)據(jù)，后續(xù)至今未再更新。但它本質(zhì)上是一個波動數(shù)據(jù)，由此引發(fā)的各種“被踢出特大城市”的都市傳說也屢見不鮮，而這些守門員城市在重大區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、交通規(guī)劃中的特大地位并不穩(wěn)固。
雖然住建部從未發(fā)布過特大城市名單等相關(guān)數(shù)據(jù)，但是這并不代表住建部的相關(guān)數(shù)據(jù)對于城市規(guī)模評級的參考判斷上毫無參考價值，未來幾年的住建部年鑒數(shù)據(jù)以及當?shù)馗碌谋炯壍某菂^(qū)常住人口數(shù)據(jù)，將是觀察蘇州城區(qū)常住人口穩(wěn)定性的一個重要窗口。
近些年寬松的落戶政策讓蘇州人口增長顯著
具備晉位特大城市的資格后，蘇州對人才的吸引力會更強
（圖：圖蟲）▼
而在近一個時期，特大城市地位對于蘇州而言，在城市競爭中的防御意義要大過進攻意義。
于整個太湖平原的角度看，成功晉位之后，蘇州的城市能級將名正言順地僅次于上海，在上海都市圈內(nèi)謀求形成一主一副的產(chǎn)業(yè)協(xié)同關(guān)系的騰挪空間增大，兩地于集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈條的競爭上也就有望達成一個平衡，從而使蘇州保住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成果，避免與上海尤其是其非核心板塊在招商領(lǐng)域見紅。
蘇州的去中心化發(fā)展導(dǎo)致了“散裝”蘇州的局面
而現(xiàn)在要做的就是讓蘇州內(nèi)部抱緊一些
（蘇州生物納米科技園 圖：圖蟲）▼
從江蘇省的層面來看，依照國家發(fā)改委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》的精神，蘇州在蘇錫常都市圈當中也將獲得中心話語權(quán)，結(jié)合蘇州市近年來對城西科教及產(chǎn)業(yè)資源的配置，在蘇南形成新的合作模式，保持省內(nèi)經(jīng)濟活力的可能性得以提升。
合作發(fā)展，交通先行
伴隨著蘇錫常都市圈的一體化發(fā)展
軌道上的蘇錫常也在逐漸穩(wěn)步推進
（橫屏 蘇錫常地區(qū)軌道交通一體化發(fā)展規(guī)劃圖）▼
而如果將視角落在蘇州城市空間內(nèi)部，則城市等級變化帶來的直接影響主要來自于《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》與《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》兩個文件，在當前這個軌道交通建設(shè)審批節(jié)奏與城市開發(fā)節(jié)奏明顯放緩的時期，一個“特大城市”的身份對于蘇州繼續(xù)從容地拉開城市框架，保持住軌交開發(fā)與城市開發(fā)相互推動的建設(shè)風格，增強地區(qū)向心力大有裨益。
軌道交通線網(wǎng)已基本覆蓋蘇州主城區(qū)
連接昆山市的11號線也在今年6月份通車
（蘇州主城區(qū)軌道交通線網(wǎng) 圖：蘇州地鐵）▼
當然，成為特大城市也會為蘇州在如火如荼的搶人大戰(zhàn)中增添一些障礙，其寬松的落戶條件可能因為城市等級的變化而受到調(diào)整，與國家層面政策周期的共振也將明顯增強，為蘇州市民帶來一些小小的大城震撼。
成長的煩惱
小家碧玉的姑蘇已經(jīng)是特大城市了
（橫屏 蘇州工業(yè)園區(qū)夜景 圖：壹圖網(wǎng)）▼
不過不要忘了，俯瞰蘇城，在市六區(qū)連片的燈火之中，仍隱藏著無數(shù)擁有良好基礎(chǔ)設(shè)施與交通條件，與城區(qū)無異的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城中村，其中不少位于吳江南三鎮(zhèn)、郭巷、木瀆、科技城等等吸納了大量常住人口的板塊，而這百萬人口和土地將以怎樣的節(jié)奏加入到蘇州城名義與實質(zhì)上的擴張進程當中，或許是未來十年對城市智慧最為精妙的考驗。
參考資料：
[1] 戚偉,劉盛和 & 金浩然.(2016).中國城市規(guī)模劃分新標準的適用性研究. 地理科學(xué)進展(01),47-56.
[2] 朱建華,戚偉 & 修春亮.(2019).中國城市市轄區(qū)的空間結(jié)構(gòu)及演化機制. 地理研究(05),1003-1015.
[3] 國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見
[4] 國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知
[5] “十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃.
[6] 國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見
[7] 關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見
*本文內(nèi)容為作者提供，不代表地球知識局立場
封面：圖蟲創(chuàng)意
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