秦漢是我國古代監(jiān)察法規(guī)的初創(chuàng)時期。為適應大一統(tǒng)中央集權統(tǒng)治的需要，確保監(jiān)察制度的有效發(fā)揮，秦漢逐步構建了以專門的監(jiān)察法和其他行政法所組成的監(jiān)察體系。特別是西漢《監(jiān)御史九條》《刺史六條》的問世，開創(chuàng)了中國古代專門監(jiān)察立法之先例，不僅為維護兩漢四百年的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，還為后世監(jiān)察立法的發(fā)展提供了諸多可供參考和借鑒的經驗與教訓。

秦始皇統(tǒng)一全國后，為鞏固統(tǒng)治，強化中央集權，建立了一套自中央到地方的嚴密的監(jiān)察制度。在中央置御史大夫，負責監(jiān)察百官；在地方置監(jiān)御史，負責監(jiān)察郡級官員；郡守派遣都吏，負責監(jiān)察縣鄉(xiāng)官吏。據(jù)睡虎地秦簡記載，秦時南郡郡守騰在《語書》中說：“今且令人（監(jiān)察官員）案行之，舉劾不從令者，致以律，論及令、丞。”這里提到的“案行”指的就是郡守在郡域內的監(jiān)察活動。岳麓秦簡《廷卒令·乙廿一》中“有不從律令者，都吏監(jiān)者舉劾，問其人”，是針對都吏察吏的專門規(guī)定。可見，秦代不但建立了系統(tǒng)完備的監(jiān)察機構與制度，還制定了一套細密的監(jiān)察法規(guī)。這套法規(guī)雖然不是以專門的監(jiān)察法獨立出現(xiàn)，而是見諸當時的行政、司法等律令條文中，但有關察吏的法律規(guī)定已經構成監(jiān)察制度的重要內容，為當時御史、監(jiān)御史、都吏等監(jiān)察活動的開展提供了具體的法律依據(jù)。

漢承秦制，建立了由御史大夫、御史中丞、丞相司直、監(jiān)御史、繡衣使者、司隸校尉、部刺史、都吏（督郵）、廷掾等組成的多維監(jiān)察網。在吸收和借鑒秦代監(jiān)察立法的基礎上，漢惠帝三年頒布了中國歷史上首個專門的區(qū)域監(jiān)察法——《監(jiān)御史九條》。衛(wèi)宏《漢舊儀》載：“惠帝三年，相國奏遣御史監(jiān)三輔郡，察辭詔，凡九條。”《監(jiān)御史九條》的范圍雖然只在三輔特區(qū)，但其作為中國古代最早的專門監(jiān)察法，對推動后續(xù)監(jiān)察法規(guī)的獨立化、完備化具有重要意義。

漢武帝元封五年，為加強中央集權、打擊地方豪強勢力，漢武帝改革地方監(jiān)察制度，劃全國為十三部州，每部設刺史一人，負責州郡的監(jiān)察。同時，頒布詔令，制定《刺史六條》，又稱《六條問事》，頒行全國。蔡質《漢官典職儀》載：“刺史班宣，周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。”《刺史六條》作為首部全國性的地方監(jiān)察法，具有深遠的歷史影響，魏晉的《六條察吏》《察長吏八條》、隋唐的《巡查六條》等都是尊此模本、一脈相承。

《監(jiān)御史九條》和《刺史六條》是漢代監(jiān)察法規(guī)的重要代表。《監(jiān)御史九條》即：詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏以苛刻、逾侈及力十石以上等九條。就內容而言，條文簡潔、對象籠統(tǒng)、內容寬泛，但過于籠統(tǒng)寬泛的法律也容易產生諸多弊端，造成法律在執(zhí)行中的困難。相較而言，《刺史六條》目標明確、內容具體、權限嚴格，如“一條，強宗豪右田宅踰制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸”等，具有更強的針對性，其確立的諸多立法原則成為后世監(jiān)察立法的基本規(guī)范。

《監(jiān)御史九條》主要針對郡縣等地方官吏，目的在于打擊三輔地區(qū)豪強官吏的違法越制行為，強化中央對三輔地區(qū)的控制。從內容上看，九條涉及司法、行政、經濟、吏治、社會等各個方面，但從當時的監(jiān)察效果來看，作用有限。究其原因，一方面，漢初實行“郡國分制”的政治制度，中央權力較弱，諸侯在其轄境內具有完全治理權，因此惠帝很難在全國范圍內全面恢復御史監(jiān)郡制度。另一方面，漢初軍功貴族崛起，他們依靠強大的政治和社會地位，武斷鄉(xiāng)曲，擾亂吏治，構成另一股與中央相抗衡的勢力。在這種情況下，官吏與豪強相互勾結、沆瀣一氣，對《監(jiān)御史九條》的實施構成極大干擾。吳楚之亂平定后，漢政府通過削藩措施，將王國轄縣的管理權收歸中央。武帝時期，通過《推恩令》《附益法》等進一步削弱王國勢力，王國問題得到根本解決。然而，官吏與豪強的問題并未改善，景帝時期“吏或不奉法令，以貨賂為市，朋黨比周，以苛為察，以刻為明”的情況比比皆是。《史記·平準書》記載：“當此之時，網疏而民富，役財驕溢，或至兼并豪黨之徒，以武斷于鄉(xiāng)曲。”

元封五年，為改變中央對地方監(jiān)察不嚴的弊端，漢武帝改革監(jiān)察制度，頒布《刺史六條》。《刺史六條》將二千石官員和強宗豪右作為重點監(jiān)察對象，嚴防郡守要員與地方豪強的依附勾連。刺史秩卑而權重，以六條為范圍嚴格執(zhí)法，“非條所問，即不省”，既明確了監(jiān)察官吏的職責范圍，同時又對監(jiān)察官吏加以約束，防止其越權違法，產生了良好的效果。《漢書·何武傳》：“武為刺史，二千石有罪，應時舉奏，其余賢與不肖敬之如一，是以郡國各重其守相，州中清平。”《刺史六條》作為首部全國性的專門監(jiān)察法，較為全面地反映了武帝時期的政治、經濟、吏治等方面存在的嚴重問題，提出了針對性的對策，其內容及法律設計之范式對后來的監(jiān)察立法產生了很大影響，堪稱中國古代監(jiān)察法規(guī)的奠基之作。

東漢時期，法律在很大程度上延用西漢舊制，《魏書·刑罰志》稱：“后漢二百年間，律章無大增減。”另外，考察東漢王龔、周乘、賈琮、徐璆等人的監(jiān)察事例，其對貪濁二千石官員及郡守臧污的舉劾，均系六條內容。可見，“六條問事”仍是東漢刺史的基本職權。

圖為曾擔任刺史和侍御史等職的東漢官員王稚子墓闕銘的拓片。

秦漢是我國古代監(jiān)察立法的奠基時期，自先秦始，我國歷來重視監(jiān)察法規(guī)建設，并致力于將監(jiān)察法規(guī)的運行納入法律軌道，成為中華傳統(tǒng)法律文化重要的一部分。清代顧炎武稱贊《刺史六條》“為百代不易之良法”，其巧妙的立法技術既確保了監(jiān)察權的獨立，又有效解決了行政和監(jiān)察的平衡，更大限度發(fā)揮了監(jiān)督治理效能。而兩漢中后期隨著中央權力的弱化，統(tǒng)治者逐步放棄《刺史六條》的立法原則，擴大刺史監(jiān)察權的范圍，以至刺史逾越職權，干預行政，甚至成為一級行政長官，為東漢分裂為三國埋下政治隱患，留下了深刻教訓。不忘本來才能開創(chuàng)未來，堅持繼承才能不斷創(chuàng)新。中國特色社會主義進入新時代，推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉化與創(chuàng)新性發(fā)展，需要在馬克思主義特別是習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中注入新的理論要素、實踐要素、時代要素。

第一，抓住“關鍵少數(shù)”，重點加強對地區(qū)和部門“一把手”的監(jiān)督工作。韓非子講，“圣人不親細民，明主不躬小事”，就是強調分級管理，重點監(jiān)督。武帝時期《刺史六條》中有五條是針對二千石官吏和郡國首相，重在舉劾郡國要員的違法亂紀行為。到了西漢晚期，刺史的監(jiān)察范圍雖然有所擴大，但仍以二千石郡守及縣令長為重點監(jiān)察對象，如冀州刺史朱博說：“刺史不察黃綬，各自詣郡。欲言二千石墨綬長吏者，使者行部還，詣治所（刺史辦公地）。”黃綬指縣丞、縣尉等副職，墨綬即縣令長。西漢對郡守、縣令等地區(qū)“一把手”的監(jiān)督，可謂抓住了關鍵人，管到關鍵處，產生了很好的監(jiān)督效果。

第二，不斷完善監(jiān)察法實施細則。《刺史六條》對監(jiān)察對象和監(jiān)察行為都有明確的界定，其所列舉的二千石官吏“不奉詔書”“選署不平”“請托所監(jiān)”“通行貨賂”等違法罪名，與《監(jiān)御史九條》所列“詞訟者”“盜賊者”相比，內容具體，條理清楚，概括準確，便于執(zhí)行。這些內容對我們今天的監(jiān)察法規(guī)制度建設具有重要啟示。2021年頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》，就分別對監(jiān)察機關調查違法和犯罪職責作出明確規(guī)定，列出了職務違法的客觀行為類型，以及監(jiān)察機關有權管轄的101個職務犯罪罪名。條例規(guī)范監(jiān)察程序，健全監(jiān)察體系，細化監(jiān)察內容，對保障紀檢監(jiān)察工作的開展與執(zhí)行，提供了切實的法律依據(jù)。

第三，明確監(jiān)察官的職權邊界，防止越權濫用。武帝時期，刺史“以六條問事”，六條之外，則不察。如哀帝時豫州牧鮑宣“代二千石署吏聽訟，所察過詔條”，被丞相司直劾奏免官。2022年，《中華人民共和國監(jiān)察官法》正式實施，把加強對監(jiān)察官的管理和監(jiān)督作為重中之重，要求監(jiān)察官正確行使國家監(jiān)察權，嚴防“燈下黑”，其中第二章對監(jiān)察官的職責、義務和權利進行了嚴格界定，明確了監(jiān)察官的職權范圍，有效避免監(jiān)察權對行政權的干預，既保證了監(jiān)察權的獨立和對行政權的制衡，也防止了監(jiān)察職權的泛化。可以說，這不僅是我國監(jiān)察法規(guī)發(fā)展的時代需要，也是新的時代條件下推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展的具體實踐。

（本文刊載于《中國紀檢監(jiān)察》雜志2023年第9期，作者：中國社會科學院古代史研究所 齊繼偉；本文系國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃重大學術文化工程《（新編）中國通史》纂修工程《秦漢卷》階段性成果。）