作者呂冰洋系中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院財政系主任，中國人民大學(xué)財稅研究所執(zhí)行所長，教授、博士生導(dǎo)師，重陽金融研究院高級研究員。本文轉(zhuǎn)自11月11日“人大財稅研究所”公眾號。

1994年分稅制改革后政府間財政關(guān)系調(diào)整

在??1994年分稅制改革的時候，??為了順利推動改革實施，中央政府盡可能地不打破當(dāng)時利益格局，這實際上是對地方政府做了一些讓步。分稅制改革后，隨著??中央政府??權(quán)威的加強，??以及市場經(jīng)濟體制的??逐步建立，??中央政府逐漸對政府間財政關(guān)系做出了一系列調(diào)整。

一、稅權(quán)劃分的演變

作為單一制國家，稅收立法權(quán)高度集中在中央政府手中，因此稅權(quán)劃分改革體現(xiàn)在征管權(quán)和收益權(quán)劃分改革上。

（一）所得稅分享方案改革

從稅權(quán)??劃分的原理上看，??企業(yè)所得稅征管權(quán)和收益權(quán)??一般歸屬為中央政府所有。1994年分稅制確立的基本框架是：除了中央大型國有企業(yè)所得稅作為中央稅外，其他均作為地方稅。2002年，國務(wù)院從 2002年1月1日起實施所得稅收入分享改革，這是對中央財政與地方財政之間稅收利益劃分做了一次重大調(diào)整。《所得稅收入分享改革方案》規(guī)定：除少數(shù)特殊行業(yè)或企業(yè)外，對其他企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央與地方按比例分享。中央保證各地區(qū)2001年地方實際的所得稅收入基數(shù)，實施增量分成。

1.分享范圍。除鐵路運輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅繼續(xù)作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和個人所得稅收入由中央與地方按比例分享。

2.分享比例。2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根據(jù)實際收入情況再行考慮。

3.基數(shù)計算。以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計算，地方分享的所得稅收入，如果小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數(shù)返還地方；如果大于地方實際所得稅收入，差額部分由地方作為基數(shù)上解中央。

伴隨著所得稅分享改革，稅收管理權(quán)也相應(yīng)做了調(diào)整。2002年后新辦企業(yè)的企業(yè)所得稅由國稅局管理。但是在實踐中，由于營業(yè)稅和增值稅分屬地稅局和國稅局管理，從管理方便角度看，交納兩稅的企業(yè)，相應(yīng)的企業(yè)所得稅也應(yīng)歸屬相應(yīng)的稅務(wù)局更合適。于是2008年國務(wù)院又出臺規(guī)定，將企業(yè)所得稅管理與這兩稅掛鉤，規(guī)定2009年起新增企業(yè)所得稅納稅人中，應(yīng)繳納增值稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由國家稅務(wù)局管理；應(yīng)繳納營業(yè)稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由地方稅務(wù)局管理。

（二）“營改增”與增值稅分享改革

分稅制改革后很長一段時間，營業(yè)稅是地方獨享稅，增值稅是共享稅，營業(yè)稅長期作為地方政府的主體稅種。營業(yè)稅的稅基集中在服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)，增值稅的稅基集中在制造業(yè)，從稅制機理上看，兩稅并征存在重復(fù)征稅，這會產(chǎn)生不利于促進產(chǎn)業(yè)分工、抑制服務(wù)業(yè)發(fā)展的結(jié)果。為解決這個問題，自2012年起，我國逐漸啟動了“營業(yè)稅改增值稅改革”（簡稱“營改增”），這是自1994年分稅制改革以來，財稅體制的又一次深刻變革。

“營改增”分為兩大階段。第一個階段，將生產(chǎn)務(wù)業(yè)納入改革范圍，它分為以下幾個步驟：2012年1月1日，在上海交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展“營改增”試點；自2012年8月1日起至年底，國務(wù)院 “營改增”試點擴大至8省市；2013年8月1日，“營改增”范圍推廣到全國試行，并將廣播影視服務(wù)業(yè)納入試點范圍；2014年1月1日起，將鐵路運輸和郵政服務(wù)業(yè)納入“營改增”試點。第二階段，全面“營改增”。2016年5月1日“營改增”在全國全面實行，主要涉及金融業(yè)、建筑業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，至此，營業(yè)稅退出歷史舞臺。

為了維持地方政府財力穩(wěn)定，中央政府將央地間增值稅分享比例由75:25變?yōu)?0:50，該項改革帶有很強的臨時性特點。因為地方政府分享增值稅的依據(jù)是當(dāng)?shù)厣a(chǎn)所形成的增值稅，按生產(chǎn)地原則確定增值稅歸屬易產(chǎn)生生產(chǎn)要素配置的扭曲效應(yīng)。如果不同生產(chǎn)地的增值稅稅率存在差異，或者雖然名義稅率相同，但考慮到稅收返還后實際稅率出現(xiàn)差異，生產(chǎn)廠商對投資地點的選擇就會受到影響。由此，增值稅在生產(chǎn)要素配置方面的稅收中性原則遭到破壞，資源得不到合理配置，帶來了諸多不良后果。在第九章我們將對此進行深入分析。

（三）出口退稅負擔(dān)機制改革

出口退稅是指對出口貨物??在國內(nèi)??已經(jīng)征收的增值稅和消費稅實行退稅的政策。??對出口商品實行退稅??也是國際上的慣例。??1994年分稅制改革的時候，??規(guī)定出口退稅全部由中央財政負擔(dān)。?但是當(dāng)時中央財政比較困難，??出口退稅的額度比較大，中央政府不得已在1995年下半年和1990年初，??對出口產(chǎn)品增值稅??退稅率連續(xù)兩次下調(diào)，??以此來減輕財政壓力。?

??隨著外貿(mào)出口的快速增長，??出口退稅機制面臨的問題越來越嚴(yán)重。一是伴隨著提高出口退稅率、鼓勵出口外貿(mào)政策實施，??中央財政的負擔(dān)越來越大；二是??由于增值稅實行中央和地方??分享制度，??全部由中央財政來負擔(dān)出口退稅??的機制不合理；三是??2000年后，??出口騙退稅的問題增加，??需要從機制上調(diào)動地方政府打擊??出口騙退稅的積極性。??于是，??2004年后，?我國對出口退稅負擔(dān)機制進行改革。??

改革的基本原則是“??新賬不欠，??老賬要還”。??具體辦法是：??從2004年起，??以2003年出口退稅實退數(shù)額為基數(shù)，??對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，??由中央和地方按照??75:25的比例分別負擔(dān)。??后來由于??沿海出口退稅特別多的省份，??反映出口退稅負擔(dān)過重，??自2005年??上述比例改為??92.5:7.5。?2015年，為促進外貿(mào)穩(wěn)定發(fā)展，中央決定出口退稅全部由中央財政負擔(dān)，地方2014年原負擔(dān)的出口退稅基數(shù)，定額上解中央。

在?出口退稅負擔(dān)機制的幾次改革過程中，可以看到其中不斷閃爍著分成契約的影子。

（四）證券交易印花稅分享改革

分稅制改革初期，證券交易印花稅中央和地方按50:50分享，不過證券交易稅稅源僅集中在上海市和深圳市兩個股票交易所，因此該稅實際上是中央與這兩市間的分享。之后中央政府不斷提高中央稅收分享比例，1997年1月1日起調(diào)整為80:20。后因證券交易印花稅稅率由原來對買賣雙方各征3‰調(diào)高到5‰，調(diào)高稅率帶來的收入全部歸中央所有，因此央地稅收分享比例變?yōu)?8:12。2000年國務(wù)院再次決定，分三年將證券交易印花稅分享比例調(diào)為97:3，并將中央增加的稅收用于支持西部和補充社會保障資金。

圖1 證券交易印花稅的地方分享比例

圖1顯示了地方分享的證券交易印花稅分享比例變化。由于地方僅包含上海市和深圳市，中央在調(diào)整央地稅收分享比例時遇到的阻力大大減小，它隱含了這樣一個道理：當(dāng)中央相對地方的權(quán)威較大時，中央政府在改變央地關(guān)系時就可以具有更強的主動性。

二、事權(quán)劃分的演變

（一）事權(quán)分配改革的二十年緩步不前

事權(quán)劃分關(guān)系到政府間職能的劃分，它的本質(zhì)是確定各級政府的行為邊界和責(zé)任歸屬，因此，有學(xué)者認為，“事權(quán)的劃分從實質(zhì)上看不是財政問題，而是行政體制改革問題，甚至可以說是政治體制問題”（楊志勇，2016）。由于事權(quán)劃分改革依賴于行政體制改革，而后者改革緩慢，這使得1994年分稅制改革后，事權(quán)分配改革有二十多年處于緩步不前狀態(tài)。

由于財政事權(quán)分配改革的滯后，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分積累了較多問題，主要表現(xiàn)在：政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財政包攬過多，同時一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財政承擔(dān)不夠；中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項較多；省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；有的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。

政府間事權(quán)劃分改革難以推動有多重原因。主要有：行政體制改革的思路不明確和改革滯后；憲法上未明確各級政府的事權(quán)劃分；傳統(tǒng)行政性分權(quán)導(dǎo)致工商、稅務(wù)等部門歸口管理較多，形成行政上“上下一般粗”；事權(quán)分配改革觸及政府間利益分配格局，容易受到較強抵制；公共事務(wù)的復(fù)雜性使得事權(quán)劃分較難。由于這些原因，我國歷次關(guān)于事權(quán)分配改革提法多變，從“事權(quán)與財權(quán)相匹配”、“事權(quán)與財力相匹配”一直到十八屆三中全會后的“事權(quán)與支出責(zé)任相匹配”，用語的多變說明中央政府在財政支出分權(quán)的思路上舉棋不定，見表1。

表1 頂層設(shè)計對事權(quán)劃分改革的表述

引自：劉劍文：《事權(quán)劃分法治化的中國路徑》，《中國社會科學(xué)》2017年第2期。作者有補充。

2013年十八屆三中全會后，中央政府逐漸意識到要將事權(quán)與支出責(zé)任改革聯(lián)系起來，財政事權(quán)是政府提供公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障，如果不落實支出責(zé)任，那么政府職責(zé)也難以履行。

（二）中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

為解決中央與地方財政事權(quán)分配中存在的問題，2016年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，試圖實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化。改革堅持五項原則。

一是體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍。體現(xiàn)國家主權(quán)、維護統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務(wù)由中央負責(zé)，地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負責(zé)，跨省(區(qū)、市)的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負責(zé)。

二是兼顧政府職能和行政效率。將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務(wù)宜作為中央的財政事權(quán)。

三是實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適宜由中央承擔(dān)的財政事權(quán)執(zhí)行權(quán)要上劃，加強中央的財政事權(quán)執(zhí)行能力;適宜由地方承擔(dān)的財政事權(quán)決策權(quán)要下放，減少中央部門代地方?jīng)Q策事項，保證地方有效管理區(qū)域內(nèi)事務(wù)。

四是激勵地方政府主動作為。通過有效授權(quán)，合理確定地方財政事權(quán)，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，激勵地方各級政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障，避免出現(xiàn)地方政府不作為或因追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。

五是做到支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)。按照“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級政府支出責(zé)任。對屬于中央與地方共同財政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定中央和地方的支出責(zé)任以及承擔(dān)方式。

改革的具體內(nèi)容見表2。

表2 中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案

（三）基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

社會發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益，而推進基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)該宗旨的基本手段。由于我國地區(qū)發(fā)展水平存在不平衡，地區(qū)間自有財力差距較大，如果中央政府不負擔(dān)一些基本公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，就很難保證基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

2016年政府間事權(quán)和支出責(zé)任改革方案中，對中央與地方共同事權(quán)提出了一些方向性的改革意見，對具體操作內(nèi)容沒有涉及。共同事權(quán)首先集中在基本公共服務(wù)上，為此，2018年國務(wù)院出臺了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6號），該方案從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，首先將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域中與人直接相關(guān)的主要基本公共服務(wù)事項明確為中央與地方共同財政事權(quán)，體現(xiàn)向困難地區(qū)傾斜的原則。

這次改革，主要明確三方面基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任。一是中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費補助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育扶助保障7個事項，實行中央分檔分擔(dān)辦法。根據(jù)各省發(fā)展水平，共分五檔，中央分擔(dān)比例分別為80%、60%、50%、30%、10%。二是義務(wù)教育公用經(jīng)費保障等6個事項，實行按比例分擔(dān)、按項目分擔(dān)或按標(biāo)準(zhǔn)定額補助的辦法。內(nèi)容涉及到義務(wù)教育公用經(jīng)費保障、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助、免費提供教科書、貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補助、受災(zāi)人員救助等6個事項。三是基本公共就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群眾救助、殘疾人服務(wù)、城鄉(xiāng)保障性安居工程5個事項，中央分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財力狀況、保障對象數(shù)量等因素確定。

對上述共同財政事權(quán)支出責(zé)任地方承擔(dān)部分，由地方通過自有財力和中央轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌安排。中央加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，促進地區(qū)間財力均衡。

對省以下共同事權(quán)和支出責(zé)任問題，《方案》強調(diào)：加強省級統(tǒng)籌，適當(dāng)增加和上移省級支出責(zé)任；縣級政府要將自有財力和上級轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先用于基本公共服務(wù)；上級政府要通過調(diào)整收入劃分、加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強縣級政府基本公共服務(wù)保障能力。

（四）其他領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任改革

繼基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革后，相關(guān)領(lǐng)域改革步伐也在加快，2018年推出醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改革，2019年推出科技領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、交通運輸領(lǐng)域改革，2020年推出生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、公共文化領(lǐng)域、自然資源領(lǐng)域、應(yīng)急救援領(lǐng)域改革。這些改革詳細劃分了每個領(lǐng)域的中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，對建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系起到良好推動作用。

三、轉(zhuǎn)移支付制度的改革

1994年分稅制改革，由于中央政府財力困窘、地方利益格局調(diào)整不能一次到位的原因，對轉(zhuǎn)移支付制度沒有進行根本性改革。分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入比重由20%逐漸上升到50%以上，隨之而來的問題是地方財政收支缺口加大、各地區(qū)間財力不平衡，為此，中央政府開始逐步完善和健全轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移性支付、專項性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，下面分別闡述。

（一）一般性轉(zhuǎn)移支付改革

一般性轉(zhuǎn)移支付主要是彌補和均衡地區(qū)間財力差距，緩解了中央和地方之問縱向財政不均衡的問題，保持地區(qū)公共服務(wù)均等化。它通常按照“因素法”進行公式分配，“因素法”是根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、公共服務(wù)成本和水平、人口等因素，測算地方應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付水平，地方政府對一般性轉(zhuǎn)移支付的使用具有較高的自由度。一般性轉(zhuǎn)移支付主要是彌補和均衡地區(qū)間財力差距，緩解了中央和地方之問縱向財政不均衡的問題，保持地區(qū)公共服務(wù)均等化。

一般性轉(zhuǎn)移支付制度改革經(jīng)常采用的方式是“存量不變、增量調(diào)整”。它的好處是有利于降低改革阻力，主要改革歷程有：1995年出臺過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，規(guī)范財政收支和轉(zhuǎn)移支付制度；1998年出臺調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付；2000年建立民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付；2000年開始推行的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付；2005建立了縣鄉(xiāng)獎補轉(zhuǎn)移支付；2007年設(shè)立資源枯竭轉(zhuǎn)移支付；2008年在均衡性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付；2009年完善轉(zhuǎn)移支付體系和調(diào)整項目，將一些數(shù)額相對固定的專項轉(zhuǎn)移支付劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付；2012年規(guī)范資源枯竭城市的轉(zhuǎn)移支付資金管理。

經(jīng)過多次改革，一般性轉(zhuǎn)移支付主要分為如下五大類。

第一，均衡性轉(zhuǎn)移支付。該項轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是縮小地區(qū)財力差距。該項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模確定機制為：中央財政建立均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模穩(wěn)定增長機制，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。對于中央出臺增支政策需要納入均衡性轉(zhuǎn)移支付測算的，中央財政相應(yīng)額外增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。其計算公式為：

某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付=（該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政收入）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)+增幅控制調(diào)整+獎勵資金+農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎補資金。

其中，標(biāo)準(zhǔn)財政收入根據(jù)工業(yè)增加值等客觀因素及全國平均有效稅率分省計算確定；標(biāo)準(zhǔn)財政支出考慮人口規(guī)模、人口密度、海拔、溫度、少數(shù)民族等成本差異分省、市、縣（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，下同）三個行政級次計算確定。均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)按照均衡性轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政收支差額以及各地區(qū)財政困難程度等因素確定。

第二，老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。該項轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是支持老少邊窮地區(qū)改善和保障民生，縮小與其他地區(qū)的基本公共服務(wù)差距。該項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模確定機制為：革命老區(qū)和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金來自于中央和省級財政，不要求縣級財政配套；民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金由中央財政按照上一年度下達的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額及前三年全國國內(nèi)增值稅收入平均增長情況確定；扶貧資金由中央財政和地方各級財政依據(jù)脫貧攻堅任務(wù)需要和財力情況確定。

第三，成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付。該項轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是保障交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護和建設(shè)等需要，逐步推進全國交通均衡發(fā)展。該項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模確定機制為：對實施成品油稅費改革形成的財政收入，除由中央本級安排的替代性等支出外，其余全部由中央財政通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。

第四，基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付。該項轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是用于解決地方政府基本公共服務(wù)方面的問題，專款專用。該項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模確定機制為：政府對符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其中，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。

第五，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移支付。該項轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是促進城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險權(quán)益、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。該項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模確定機制為：2015年，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合各級財政補助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年380元。其中，基數(shù)120元部分中央財政按原有補助標(biāo)準(zhǔn)給予補助，增加的260元部分中央財政對西部地區(qū)補助80%，對中部地區(qū)補助60%，對東部地區(qū)按一定比例補助。對中央所屬高校大學(xué)生參加屬地城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，中央財政繼續(xù)按照所在地規(guī)定的學(xué)生參保財政補助標(biāo)準(zhǔn)給予補助。

除此之外，還有體制結(jié)算補助和基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付，規(guī)模都不大。2017年一般性轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)見圖2。

圖2 2017年一般性轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)(單位：億元）

2019年后，財政部對一般性轉(zhuǎn)移支付口徑做了較大調(diào)整：增加共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，它集中反映中央承擔(dān)的共同財政事權(quán)部分的支出責(zé)任；將“稅收返還”移入一般性轉(zhuǎn)移支付，并設(shè)“稅收返還及固定補助”科目；調(diào)整均衡性轉(zhuǎn)移支付口徑。2019年一般性轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成為：均衡性轉(zhuǎn)移支付（15632.00億）、共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付（31902.99億）、稅收返還及固定補助（11251.78億）、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（811.00億）、縣級基本財力保障機制獎補資金（2709億）、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付（212.90億）、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付（2488.40億）、產(chǎn)糧大縣獎勵資金（447.86億）、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎勵資金（36.90億）、體制結(jié)算補助（1305.33億）。

（二）專項轉(zhuǎn)移支付改革

專項轉(zhuǎn)移支付是中央政府為實現(xiàn)特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)，大多數(shù)以有償形式給予地方政府，由接受轉(zhuǎn)移支付的政府按照中央政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金，它采取項目法與因素法結(jié)合的方法進行分配。

按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分，專項轉(zhuǎn)移支付分為委托類、共擔(dān)類、引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類等五類：（1）委托類專項，是指按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分屬于中央事權(quán)，中央委托地方實施而相應(yīng)設(shè)立的專項轉(zhuǎn)移支付；（2）共擔(dān)類專項，是指按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分屬于中央與地方共同事權(quán)，中央將應(yīng)分擔(dān)部分委托地方實施而設(shè)立的專項轉(zhuǎn)移支付；（3）引導(dǎo)類專項，是指按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分屬于地方事權(quán)，中央為鼓勵和引導(dǎo)地方按照中央的政策意圖辦理事務(wù)而設(shè)立的專項轉(zhuǎn)移支付；（4）救濟類專項，是指按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分屬于地方事權(quán)，中央為幫助地方應(yīng)對因自然災(zāi)害等發(fā)生的增支而設(shè)立的專項轉(zhuǎn)移支付；（5）應(yīng)急類專項，是指按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分屬于地方事權(quán)，中央為幫助地方應(yīng)對和處理影響區(qū)域大、影響面廣的突發(fā)事件而設(shè)立的專項轉(zhuǎn)移支付。

專項轉(zhuǎn)移支付資金分配采取因素法、項目法、因素法與項目法相結(jié)合等方法。因素法選取自然、經(jīng)濟、社會、績效等客觀因素，并在資金管理辦法中明確相應(yīng)的權(quán)重或標(biāo)準(zhǔn)。項目法是將專項轉(zhuǎn)移支付資金分配到特定項目的方法，它主要采取競爭性評審的方式，通過發(fā)布公告、第三方評審、集體決策等程序擇優(yōu)分配資金。目前，中央向省級分配專項轉(zhuǎn)移支付資金導(dǎo)向是因素法為主，但涉及國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目除外。

（三）稅收返還

稅收返還是分稅制背景下，中央政府調(diào)整央地稅收利益后，對原屬地方的部分以一定的返還方式歸還地方的收入。它包括增值稅和消費稅稅收返還、所得稅基數(shù)返還、成品油價格和稅費改革稅收返還等3項。稅收返還以維護地方既得利益的基數(shù)法進行分配，雖然在名義上是中央財政收入，但實際上地方財政對這部分資金具有最終決定權(quán)。2018年，稅收返還規(guī)模為8031.51億，占轉(zhuǎn)移支付11.5%。

第一，增值稅和消費稅返還。1994年分稅制改革實行按稅種劃分收入的辦法，原屬地方支柱財源的增值稅變?yōu)檠氲?5:25共享，消費稅作為中央稅，為彌補由此造成的地方財力缺口，規(guī)定“兩稅”部分返還給地方，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1:0.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。2015年和2016年，分別取消了消費稅和增值稅增量返還的辦法，分別改為按2014年消費稅返還數(shù)和2015年增值稅返還數(shù)為基數(shù)，實行定額返還。

第二，所得稅基數(shù)返還和地方上解。2002年我國實施《所得稅收入分享改革》，企業(yè)所得稅和個人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒肱c地方50:50分享，2003年起調(diào)整為中央與地方分享60:40分享。為彌補地方損失，規(guī)定以2001年為基期，地方分享的所得稅收入如果小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數(shù)返還地方；如果大于地方實際所得稅收入，差額部分由地方作為基數(shù)上解中央。

第三，成品油價格和稅費改革稅收返還收入。2009年1月1日起，國家實施成品油價格和稅費改革，取消原在成品油價外征收的公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費，逐步取消政府還貸二級公路收費；同時，提高價內(nèi)征收的汽油、燃油等成品油消費稅單位稅額。為彌補地方損失，中央政府以2007年地方征收的六項收費收入為基數(shù)返還地方。

2019年后，“稅收返還”并入“一般性轉(zhuǎn)移支付”，所設(shè)科目為“稅收返還及固定補助”，這導(dǎo)致2019年稅收返還數(shù)據(jù)與之前不可比。

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